《推动基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作的探索与实践》
一、引言
基础设施和公共服务是经济社会发展的重要支撑，也是人民群众关注的焦点，为了提高基础设施和公共服务的供给质量和效率，政府和社会资本合作（PPP）模式应运而生，PPP 模式是指政府与社会资本通过签订合同，明确双方的权利和义务，共同投资、建设、运营和管理基础设施和公共服务项目的一种合作方式，自 2014 年以来，我国陆续出台了一系列政策文件，积极推广 PPP 模式，取得了显著成效，截至 2023 年底，全国累计入库 PPP 项目超过 11 万个，总投资超过 17 万亿元，在 PPP 模式的推广过程中，也存在一些问题和挑战，如项目落地难、社会资本参与度不高、风险分担不合理等，为了进一步规范和推进 PPP 模式的发展，国务院于 2023 年 9 月 23 日发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（以下简称《条例》），自 2023 年 11 月 1 日起施行。《条例》的出台，为 PPP 模式的发展提供了更加有力的制度保障，对于推动基础设施和公共服务领域的供给侧结构性改革，提高供给质量和效率，具有重要的意义。
二、基础设施和公共服务建设的现状
（一）基础设施建设取得显著成就
近年来，我国基础设施建设取得了举世瞩目的成就，交通、能源、水利、通信等基础设施网络不断完善，为经济社会发展提供了有力支撑，截至 2023 年底，我国铁路营业里程达到 15.5 万公里，其中高速铁路营业里程达到 4.2 万公里，位居世界第一；公路里程达到 535 万公里，其中高速公路里程达到 17.7 万公里，位居世界第二；能源生产总量达到 50.1 亿吨标准煤，其中煤炭产量达到 39.7 亿吨，位居世界第一；发电量达到 8.4 万亿千瓦时，其中太阳能发电和风力发电装机容量分别达到 3.06 亿千瓦和 3.28 亿千瓦，位居世界第一；水利工程建设取得重大进展，南水北调东中线工程全面通水，三峡工程、葛洲坝工程等水利枢纽工程发挥了重要作用；通信网络覆盖范围不断扩大，移动电话用户总数达到 16.7 亿户，互联网普及率达到 64.2%。
（二）公共服务水平不断提高
近年来，我国公共服务水平不断提高，教育、医疗、养老、文化等公共服务体系不断完善，为人民群众提供了更加优质、高效、便捷的公共服务，截至 2023 年底，我国九年义务教育巩固率达到 95.4%，高中阶段教育毛入学率达到 91.2%，高等教育毛入学率达到 59.6%；医疗卫生机构总数达到 103.1 万个，其中医院 3.6 万个，基层医疗卫生机构 98.2 万个，专业公共卫生机构 1.3 万个；养老服务机构床位达到 831.4 万张，每千名老年人拥有养老床位达到 35.6 张；文化事业和文化产业蓬勃发展，公共图书馆、博物馆、文化馆等公共文化设施不断完善，电影票房收入连续多年保持两位数增长。
三、基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作的意义
（一）提高基础设施和公共服务的供给质量和效率
PPP 模式通过引入社会资本，可以充分发挥社会资本的专业优势和管理经验，提高基础设施和公共服务的建设和运营效率，社会资本的参与可以增加基础设施和公共服务的供给数量，提高供给质量，满足人民群众日益增长的美好生活需要。
（二）促进经济社会的可持续发展
PPP 模式可以吸引社会资本投资于基础设施和公共服务领域，促进投资的增长和消费的升级，拉动经济增长，基础设施和公共服务的改善可以提高人民群众的生活质量和幸福感，促进社会的和谐稳定，为经济社会的可持续发展提供有力支撑。
（三）推动政府职能转变和治理能力现代化
PPP 模式要求政府转变职能，从过去的直接投资和管理基础设施和公共服务项目，转变为制定政策、提供监管和服务，引导社会资本参与项目的建设和运营，这有助于提高政府的治理能力和服务水平，推动政府职能转变和治理能力现代化。
四、基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作的实践案例
（一）交通领域
1、京沈高铁
京沈高铁是我国“八纵八横”高速铁路网的重要组成部分，全长 697 公里，设计时速 350 公里，该项目采用 PPP 模式建设，由中国铁路总公司、辽宁省政府、河北省政府和北京市政府共同出资组建京沈高铁有限责任公司负责项目的投资、建设和运营，京沈高铁的建成通车，将有效缩短北京到沈阳的时空距离，促进京津冀协同发展和东北振兴。
2、杭州湾跨海大桥
杭州湾跨海大桥是我国第一座跨海大桥，全长 36 公里，是世界上最长的跨海大桥之一，该项目采用 PPP 模式建设，由浙江省交通投资集团有限公司、宁波市交通投资控股有限公司、嘉兴市交通投资集团有限公司和招商局国际公路码头有限公司共同出资组建杭州湾大桥投资开发有限公司负责项目的投资、建设和运营，杭州湾跨海大桥的建成通车，将有效缩短宁波到上海的时空距离，促进长三角地区的经济一体化。
（二）能源领域
1、上海漕泾热电联产项目
上海漕泾热电联产项目是我国第一个采用 PPP 模式建设的大型热电联产项目，总投资 25 亿元，装机容量 2×350 兆瓦，该项目由上海环境集团股份有限公司、上海申能股份有限公司和上海电气集团股份有限公司共同出资组建上海漕泾热电有限公司负责项目的投资、建设和运营，上海漕泾热电联产项目的建成投运，每年可节约标准煤 30 万吨，减少二氧化碳排放 80 万吨，为上海的节能减排和环境保护做出了重要贡献。
2、广东阳江核电站
广东阳江核电站是我国最大的核电站之一，总投资 1000 亿元，装机容量 6×100 万千瓦，该项目采用 PPP 模式建设，由中国广核集团有限公司、中广核电力股份有限公司和广东省能源集团有限公司共同出资组建阳江核电有限公司负责项目的投资、建设和运营，广东阳江核电站的建成投运，将有效缓解广东省的电力供应紧张局面，促进经济社会的发展。
（三）水利领域
1、南水北调东中线工程
南水北调东中线工程是我国战略性水资源配置工程，总投资 5000 多亿元，惠及沿线 1.4 亿人口，该项目采用 PPP 模式建设，由国务院南水北调工程建设委员会办公室、水利部、国家发展和改革委员会、财政部和江苏省、山东省、河北省、天津市人民政府共同出资组建南水北调东线江苏水源公司、南水北调东线山东干线公司、南水北调中线干线工程建设管理局和南水北调中线水源公司负责项目的投资、建设和运营，南水北调东中线工程的建成通水，将有效缓解北方地区的水资源短缺局面，促进经济社会的可持续发展。
2、三峡工程
三峡工程是我国最大的水利枢纽工程，总投资 2000 多亿元，具有防洪、发电、航运、水资源利用等综合效益，该项目采用 PPP 模式建设，由国务院三峡工程建设委员会办公室、水利部、国家发展和改革委员会、财政部和湖北省、重庆市人民政府共同出资组建三峡工程开发总公司负责项目的投资、建设和运营，三峡工程的建成投运，对保障长江中下游地区的防洪安全、促进经济社会的发展发挥了重要作用。
（四）文化领域
1、北京环球度假区
北京环球度假区是亚洲的第三座、全球的第五座环球影城主题乐园，总投资 500 多亿元，该项目采用 PPP 模式建设，由美国环球影城主题公园及度假区集团、首旅集团、康卡斯特 NBCUniversal 环球集团和歌华集团共同出资组建北京国际度假区有限公司负责项目的投资、建设和运营，北京环球度假区的建成开业，将为中国游客提供更加丰富多样的旅游体验，促进文化旅游产业的发展。
2、上海迪士尼乐园
上海迪士尼乐园是中国内地首座迪士尼主题乐园，总投资 340 多亿元，该项目采用 PPP 模式建设，由华特迪士尼公司和上海申迪集团共同出资组建上海国际主题乐园有限公司负责项目的投资、建设和运营，上海迪士尼乐园的建成开业，将为中国游客提供更加优质的游乐体验，促进文化旅游产业的发展。
五、基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作的政策建议
（一）加强政策支持
政府应进一步加强对 PPP 模式的政策支持，出台相关政策文件，明确 PPP 模式的适用范围、操作流程、风险分担等，为 PPP 模式的发展提供政策保障，政府应加大对 PPP 项目的财政支持力度，设立 PPP 项目专项资金，对符合条件的 PPP 项目给予财政补贴和奖励。
（二）完善法律法规
政府应加快完善 PPP 相关法律法规，制定《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作法》，明确政府和社会资本的权利和义务，规范 PPP 项目的运作流程，保障 PPP 项目的顺利实施，政府应加强对 PPP 法律法规的宣传和培训，提高社会资本对 PPP 法律法规的认识和理解。
（三）加强风险管理
政府应加强对 PPP 项目的风险管理，建立健全风险分担机制，明确政府和社会资本在项目建设和运营过程中的风险分担责任，政府应加强对 PPP 项目的监督和管理，建立健全项目绩效评价机制，对 PPP 项目的建设和运营情况进行定期评价和考核，确保项目的建设质量和运营效率。
（四）加强人才培养
政府应加强对 PPP 人才的培养，建立健全 PPP 人才培养体系，通过举办培训班、研讨会等形式，提高社会资本对 PPP 模式的认识和理解，培养一批熟悉 PPP 模式的专业人才，政府应加强对 PPP 人才的引进和使用，吸引一批高素质的 PPP 人才为 PPP 模式的发展提供智力支持。
六、结论
基础设施和公共服务是经济社会发展的重要支撑，也是人民群众关注的焦点，为了提高基础设施和公共服务的供给质量和效率，政府和社会资本合作（PPP）模式应运而生，PPP 模式通过引入社会资本，可以充分发挥社会资本的专业优势和管理经验，提高基础设施和公共服务的建设和运营效率，社会资本的参与可以增加基础设施和公共服务的供给数量，提高供给质量，满足人民群众日益增长的美好生活需要，自 2014 年以来，我国陆续出台了一系列政策文件，积极推广 PPP 模式，取得了显著成效，在 PPP 模式的推广过程中，也存在一些问题和挑战，如项目落地难、社会资本参与度不高、风险分担不合理等，为了进一步规范和推进 PPP 模式的发展，国务院于 2023 年 9 月 23 日发布了《基础设施和公共服务领域政府和社会资本合作条例》（以下简称《条例》），自 2023 年 11 月 1 日起施行。《条例》的出台，为 PPP 模式的发展提供了更加有力的制度保障，对于推动基础设施和公共服务领域的供给侧结构性改革，提高供给质量和效率，具有重要的意义。
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